新《土地管理法實施條例》解讀

　　一、新修訂的《土地管理法實施條例》基本情況

　　新修訂的《土地管理法實施條例》自2021年9月1日起施行，共七章六十七條?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》作為《土地管理法》的配套行政法規(guī)，主要是對《土地管理法》作出進一步細(xì)化規(guī)定，保證《土地管理法》的順利實施?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》隨著《土地管理法》制訂、修訂而進行修改完善，第一部《土地管理法實施條例》于1991年2月1日起施行，共七章四十條；1998年進行了修訂，主要對1998年修訂的《土地管理法》進行了細(xì)化；在2011年2014年期間《土地管理法實施條例》經(jīng)歷過兩次“打包”修改。本次修改是《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的第四次修改，是1998年修訂后的第二次全面修訂，重點是落實2019年新修正的《土地管理法》。

　　本次修訂的主要內(nèi)容包括以下五方面：

　?。ㄒ唬┻M一步完善最嚴(yán)格的耕地保護制度。堅持問題導(dǎo)向，針對多年來耕地保護中存在的突出問題，新《條例》對完善最嚴(yán)格的耕地保護制度作出了建立耕地保護補償制度、明確耕地保護責(zé)任主體、嚴(yán)格控制耕地非糧化等三方面的創(chuàng)新性規(guī)定。

　?。ǘ╈柟剔r(nóng)村土地三項制度改革成果。新《條例》在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，進一步對農(nóng)村土地“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地改革）予以鞏固。一是進一步細(xì)化了土地征收程序；二是明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的要求和程序；三是保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益。

　?。ㄈ﹥?yōu)化建設(shè)用地審批制度。新《條例》在《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準(zhǔn)的征地報國務(wù)院備案的基礎(chǔ)上，繼續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，深化“放管服”改革。一是合并預(yù)審與選址意見書；二是取消批次農(nóng)轉(zhuǎn)用逐級報批的規(guī)定；三是簡化建設(shè)用地審批材料；四是明確國務(wù)院和省級人民政府在征地審批中的審查重點；五是將征地補償安置方案的決定權(quán)交由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)。

　　（四）構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度。新《條例》在《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國土空間規(guī)劃”取代原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，即當(dāng)前開展的國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定工作。

　?。ㄎ澹嵺`中的成熟經(jīng)驗寫入新《條例》。一是完善臨時用地規(guī)定。臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時使用的土地。新條例對建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限可延長到不超過4年。同時明確了土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達到可供利用狀態(tài)。二是首次將掛牌出讓方式寫入新《條例》。三是明確土地督察的內(nèi)容和方式。

　　二、新《條例》第二條有關(guān)國土空間規(guī)劃的解讀

　　新《條例》第二條：國家建立國土空間規(guī)劃體系。

　　土地開發(fā)、保護、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。

　　已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

　　本條第一款是關(guān)于國土規(guī)劃間規(guī)劃體系的規(guī)定。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合一體的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是國家作出的重大部署。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃監(jiān)督實施的政策措施。

　　按照國家的國土空間規(guī)劃體系若干意見，目前的國土空間規(guī)劃體系可概括為“五級三類”：一是“五級規(guī)劃”。國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級國土空間規(guī)劃。五級規(guī)劃自上而下編制，除國家級的由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制外，其余級由相應(yīng)層級人民政府負(fù)責(zé)組織編制，同時下級規(guī)劃服從、服務(wù)于上級規(guī)劃，不得違背上級規(guī)劃確定的約束性內(nèi)容。二是“三類規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃劃分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃三種類型，總體規(guī)劃是指上述的五級國土空間規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出的實施性安排規(guī)劃，強調(diào)可操作性，是規(guī)劃行政許可的依據(jù)，一般在市、縣及以下編制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市、縣自然資源主管部門組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，以此作為村莊建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。在這要著重講一下的是，“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是農(nóng)村各項建設(shè)含鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，是審批規(guī)劃許可的法定依據(jù)。當(dāng)前，我市正在推進的村莊規(guī)劃優(yōu)化提升工作，也就是落實新條例的具體體現(xiàn)。相關(guān)專項規(guī)劃是指自然保護地規(guī)劃、交通規(guī)劃、能源規(guī)劃、教育規(guī)劃、醫(yī)療規(guī)劃、市政規(guī)劃等的特定區(qū)域、特定流域或特定領(lǐng)域的專項規(guī)劃。

　　總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃三種類型的關(guān)系是：總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，即詳細(xì)規(guī)劃修改要依據(jù)總體規(guī)劃；總體規(guī)劃也是相關(guān)專項規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，即指導(dǎo)約束相關(guān)專項規(guī)劃的編制，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容（包括規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)和用地管制要求，建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積和禁止開墾的范圍等強制性內(nèi)容）；詳細(xì)規(guī)劃要與總體規(guī)劃做好銜接，將主要內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃；相關(guān)專項規(guī)劃之間也要互相協(xié)同。詳細(xì)規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃進行編制修改，將相關(guān)專項規(guī)劃主要內(nèi)容納入其中。

　　各類規(guī)劃經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的機關(guān)依法批準(zhǔn)審批后，即為生效的規(guī)劃。按照新《條例》的第二條第二款規(guī)定，土地開發(fā)、保護、建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。此款是新《條例》首次將規(guī)劃先行原則確立為國土空間規(guī)劃管理的重要原則，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條中先規(guī)劃后建設(shè)的原則相符。習(xí)近平總書記在談到補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板時提出：要按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，加大投入力度，創(chuàng)新投入方式，引導(dǎo)和鼓勵各類社會資本投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，重點抓好農(nóng)村交通運輸、農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水、鄉(xiāng)村物流、寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　因此，我們在各類國土空間開發(fā)建設(shè)時，務(wù)必要堅持做到規(guī)劃先行，特別是鄉(xiāng)村各類開發(fā)建設(shè)中，要與城市建設(shè)堅持規(guī)劃先行的原則看齊，先謀定編制好“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，先易后難，先急后緩，合理確定優(yōu)先序，防止“攤大餅”、“隨意上馬”建設(shè)，并要將鄉(xiāng)村振興項目規(guī)劃等專項規(guī)劃與目前的村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃融入銜接。特別對當(dāng)前村莊規(guī)劃（含村土地利用規(guī)劃）編制質(zhì)量不高、難落地建設(shè)的問題，要切實通過當(dāng)前全省部署的優(yōu)化提升契機，將鄉(xiāng)村振興項目規(guī)劃等專項規(guī)劃同步融入到優(yōu)化提升的村莊規(guī)劃中，同時，要充分用好國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃“留白”政策，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地規(guī)模，用于農(nóng)村建設(shè)項目用地。在這要提醒一下的是，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制主體均是鎮(zhèn)級人民政府，在選取編制技術(shù)隊伍時要注意技術(shù)隊伍的專業(yè)性，技術(shù)隊伍需同時具備熟悉土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的業(yè)務(wù)能力，需熟悉掌握國家土地管理和城鄉(xiāng)建設(shè)管理的法律法規(guī)政策。另外，大家還要知道，新《條例》的第二條第二款規(guī)定中的，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。這里要強調(diào)一下的是編制好規(guī)劃成果后，還需按程序報有審批權(quán)的機關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃才生效。未經(jīng)依法批準(zhǔn)的，是無效規(guī)劃，是不得作為各類開發(fā)建設(shè)活動行政許可的依據(jù)，如農(nóng)村宅基地審批、集體建設(shè)用地供地、公益性設(shè)施建設(shè)規(guī)劃許可、產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)規(guī)劃許可等等。同時，在這也要解釋一下的是，雖然規(guī)劃一經(jīng)確定，不得隨意修改，但是遇到有重大事項需調(diào)整規(guī)劃的，國家在這方面也規(guī)定了可局部進行調(diào)整，但是必須依照法定程序進行調(diào)整。

　　三、新《條例》第五節(jié)有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理規(guī)定的解讀

　　新《條例》第五節(jié)是這次新修訂《土地管理法實施條例》新增加的內(nèi)容，主要是落實新修正的《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定，本節(jié)一共七條，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、范圍、合同、價款、不動產(chǎn)登記及再轉(zhuǎn)讓等。同時，國家為了節(jié)約立法資源，新《條例》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的主要內(nèi)容進行了規(guī)范，國家將不再單獨制定《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理條例》。按照新《條例》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。

　　（一）新《條例》第三十七條：國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體建設(shè)經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

　　鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

　　本條是關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件的規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一大重要舉措安排。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須遵循規(guī)劃先行的原則。為此，本條第一款即明確：國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體建設(shè)經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途。國土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和實用性村莊規(guī)劃是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要平臺，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、開發(fā)建設(shè)強度、核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可等的法定依據(jù)。這就意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須以鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃、實用性村莊規(guī)劃確定的土地利用布局和用途為前提。

　　為此，鎮(zhèn)（街道）在編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃、實用性村莊規(guī)劃過程中，要注重加強存量和增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的調(diào)查研究，并將其作為重要的規(guī)劃內(nèi)容。改變以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃對具體地塊，沒有明確用地性質(zhì)、作出開發(fā)強度中的容積率、建筑密度等強制性指標(biāo)規(guī)劃的情況。

　　由于本輪國土空間規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)劃采取緊約束，同時，指標(biāo)分配自上而下層層傳導(dǎo)，鎮(zhèn)級建設(shè)用地總量將會非常緊張，大部分鎮(zhèn)（街道）建設(shè)用地將面臨零增長或負(fù)增長。因此，在國土空間規(guī)劃中要在盤活存量集體建設(shè)用地上做文章，在鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中要對國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)上進行合理配置，要按照節(jié)約集約的原則優(yōu)先鼓勵盤活存量集體建設(shè)用地，通過加快集體建設(shè)用地入市解決新增建設(shè)用地需求。

　　本條第一款規(guī)定，國土空間規(guī)劃要依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。也就是說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須符合用途管制要求，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃要對集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行規(guī)劃管控。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個層面完善對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃管控。1.關(guān)于鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃。在鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制時，必須開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地專題研究，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模和布局；2.關(guān)于鎮(zhèn)級國土空間專項規(guī)劃。依據(jù)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，按照五年一周期，以專項規(guī)劃形式編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地實施方案。此專項規(guī)劃主要內(nèi)容是確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模、用地來源和空間布局，為年度實施計劃的制定提供依據(jù)。3.關(guān)于鎮(zhèn)級國土空間詳細(xì)規(guī)劃。為確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市交易，按照土地用途管制要求，自然資源部門必須要依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃出具集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃條件（即具體地塊的用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、綠化率、公建配套等強制性開發(fā)條件）。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制中要完善集體建設(shè)用地詳細(xì)性規(guī)劃編制工作。

　　按照此條規(guī)定，國家對編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，提出兩大原則：一是建設(shè)用地總量控制原則。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是新修正的《土地管理法》的重大制度創(chuàng)新，但一定要正確理解創(chuàng)新的重要意義。改革的目標(biāo)是實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價，破除城鄉(xiāng)二元體制，改革的目標(biāo)不是讓農(nóng)村變城市，讓建設(shè)用地遍地開花。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間各項規(guī)劃編制中，要把控制建設(shè)用地總量作為一條必須遵循的基本原則并貫穿始終，不能把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為擴大建設(shè)用地規(guī)模的借口。二是節(jié)約集約用地的原則。十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地是我國的基本國策。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就是要把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地（如廢棄宅基地、公共設(shè)施用地、工礦用地等）盤活利用，通過對農(nóng)村大量的散、小、碎的廢棄建設(shè)用地土地綜合整治，來滿足鄉(xiāng)村振興和中小企業(yè)的用地需求。

　　本條第二款規(guī)定：鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這條規(guī)定是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這此要求和目標(biāo)，必然需引導(dǎo)和推動更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動。根據(jù)新修正的《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)項目，可以采取以下方式取得建設(shè)用地使用權(quán)：一是依照《土地管理法》第六十條的規(guī)定，直接使用集體建設(shè)用地；二是以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營方式共同舉辦企業(yè)，使用集體建設(shè)用地使用權(quán)；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位在農(nóng)村興辦鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目的，可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，而且本條第二款更是明確鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

　　為此，在國家嚴(yán)控建設(shè)用地總量、嚴(yán)格保護耕地的前提下，如何更加科學(xué)合理地保障鄉(xiāng)村振興重點產(chǎn)業(yè)項目的合法用地需求、增加群眾和村集體財產(chǎn)性收入，按照新《條例》的規(guī)定，一是要科學(xué)合理、統(tǒng)籌精準(zhǔn)編制好鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；二是要在盤活整治閑散、廢棄的存量集體建設(shè)用地上下攻夫，通過盤活整治存量建設(shè)用地，才能合理安排新建區(qū)塊安排鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合項目落地建設(shè)，才能有更多的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，增加財產(chǎn)性收入。

　?。ǘ┬隆稐l例》的第三十八條至四十三條，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)使用的程序，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍、出讓出租規(guī)劃條件出具、出讓出租方案制定程序、出讓出租價款核定、不動產(chǎn)登記及后續(xù)的再轉(zhuǎn)讓等作出了具體、詳細(xì)、完整的規(guī)定，可操作性強。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全過程都作出了具體的規(guī)定，再結(jié)合編制的鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)重點項目供地建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)及村民宅基地審批及建房將有一個從供地、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓、拆除重建等全過程完善的法律依據(jù)。

　　1.新《條例》的第三十八條：國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人在一定年限內(nèi)有償使用。按照本條規(guī)定，入市的范圍限定在工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途且已辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，一是新《條例》將住宅商品房用地排除在外，一方面吻合當(dāng)前國家小產(chǎn)權(quán)房治理的原則，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要是為了保障鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目用地需求和增加財產(chǎn)性收入，另一方面保障村民宅基地建房需求上，新《條例》專門一節(jié)作了農(nóng)村宅基地保障管理規(guī)定，所以范圍限定在工業(yè)、商業(yè)用途。二是規(guī)定了須已辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能入市，這是為了保證入市的地塊權(quán)屬清晰，減少出讓出租后的權(quán)屬爭議。

　　此條對供地方式作出了出讓、出租兩種方式，出讓方式借鑒國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式進行；出租方式類似國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃供地，與土地使用者之間出租含義不同。出讓、出租年限可參照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃最高年限確定。有償使用指受讓方或承租方向出讓方或出租方繳納出讓金、出租款，出讓方式供地的一次性支付有償使用費、出租方式供地的按照合同約定分期繳納有償使用費。

　　2. 新《條例》的第三十九條：土地所有權(quán)人擬出讓、出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃提出擬出讓、出租的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發(fā)建設(shè)強度等。

　　市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求。

　　第四十條：土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三條規(guī)定，由本集體經(jīng)濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認(rèn)為該方案不符合規(guī)劃條件或者產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求等的，應(yīng)當(dāng)在收到方案后五個工作日內(nèi)提出修改意見。土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照市、縣人民政府的修改意見進行修改。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案應(yīng)當(dāng)載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容。

　　以上兩條主要是對當(dāng)前土地所有權(quán)人即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理能力還較為薄弱，容易造成不按國家土地用途管制原則供地及不正當(dāng)供地等等，而設(shè)立的強制性規(guī)定條款。這里的市縣人民政府提出對供地方案修改意見，雖然不是行政審批，但具有行政指導(dǎo)作用，對土地所有權(quán)人具有一定的拘束力，是實施土地用途管制的需要。

　　3.新《條例》第四十一條是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租合同的規(guī)定。規(guī)定須于招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議出讓等方式確定土地使用者，并應(yīng)簽訂書面合同。同時，列明了合同約定的內(nèi)容，明確了合同無效的情形。第四十二條是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地受讓方或出租方，規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)的繳納土地價款和稅費等的義務(wù)，以及應(yīng)依法申請土地及地上建（構(gòu)）筑物不動產(chǎn)登記。

　　4.新《條例》第四十三條：通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押的，雙方應(yīng)簽訂書面合同，并書面通知土地所有權(quán)人。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

　　此條第二款規(guī)定，給集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)賦予了與國有建設(shè)用地使用權(quán)相同的權(quán)利，可以轉(zhuǎn)讓、可以贈與、可以抵押等，且規(guī)定參照當(dāng)前國有建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行，極大地節(jié)省了制訂相關(guān)政策規(guī)范、實施意見的行政成本。

　　就我市而言，集體建設(shè)用地的管理還存在有諸多薄弱的環(huán)節(jié)，地塊散、小、不連片集中，集體經(jīng)濟組織所有權(quán)人角色不到位，權(quán)屬界線不明晰，還無成功的試點經(jīng)驗等等，均不同程度反映出，我市要達到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的順利實施，還有一段較長的時期。目前，省自然資源廳已著手開展全省的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的摸底調(diào)查，我市也正在按照省自然資源廳的要求開展此項工作中。在當(dāng)前我市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的起步階段，重點應(yīng)充分運用好此次國土空間規(guī)劃編制的契機，統(tǒng)籌推進集體土體所有權(quán)人的定位工作，科學(xué)謀劃，穩(wěn)妥推進。

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃優(yōu)化提升工作要加快推進。

　　二是在各類鎮(zhèn)、村國土空間規(guī)劃中，要統(tǒng)籌精準(zhǔn)考慮廢棄的存量集體建設(shè)用地的盤活整治。

　　三是出讓、出租主體的明確。新《條例》規(guī)定土地所有權(quán)人為出讓、出租主體，《土地管理法》第十一條規(guī)定集體土地分別屬于村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩上以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。在全國推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓、出租主體呈現(xiàn)多元特點，總體來看，可分為兩類：第一類是由具有法人資格的土地股份合作社作為出讓、出租主體，具體操作中又分為兩種情況，第一種是農(nóng)民集體參照公司形式把集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟合作聯(lián)合社等）改造成具有法人資格的土地股份合作社，由土地股份合作社負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地入市，第二種是農(nóng)民集體把入市的土地委托授權(quán)具有法人資格的土地股份合作社負(fù)責(zé)。由具有法人民事主體資格的主體作為集體土地入市的主體，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織、土地合作社及其合作社成員之間的產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)關(guān)系、運行規(guī)則都按照市場化的方向進行界定，交易的穩(wěn)定性有保障。第二類是由非法人化主體（如村民小組、村民委員會、鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟組織等）作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓、出租主體，但因非法人化經(jīng)營模式中，經(jīng)營者多會因主體的多元化而產(chǎn)生對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不安全、不穩(wěn)定的感覺。就主體方面，如何選擇適合我市實際的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體，是面臨的較大問題。這些困難和問題，急需我們各相關(guān)職能部門合力推動解決，力爭早日實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市交易，助推我市鄉(xiāng)村振興發(fā)展。